Memorandum Hukum

Analisis Hukum Komprehensif atas Keputusan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 341.K/MB.01/MEM.B/2025 tentang Pedoman Teknis Pelaksanaan Rencana Kerja dan Anggaran Biaya (RKAB)

I. PENDAHULUAN DAN RINGKASAN EKSEKUTIF

Memorandum hukum ini bertujuan untuk menyajikan analisis hukum yang komprehensif dan mendalam atas Keputusan Menteri Energi dan Sumber Daya Mineral Nomor 341.K/MB.01/MEM.B/2025 tentang Pedoman Teknis Pelaksanaan Penyusunan, Evaluasi, dan Persetujuan Rencana Kerja dan Anggaran Biaya pada Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara ("Kepmen 341/2025").¹

Secara fundamental, Kepmen 341/2025 mentransformasi Rencana Kerja dan Anggaran Biaya (RKAB) dari sekadar dokumen perencanaan prosedural menjadi instrumen sentral kendali negara dan sebuah audit kepatuhan korporat yang menyeluruh. Peraturan ini memperkenalkan format yang sangat terperinci dan terstandarisasi untuk pengajuan, evaluasi, dan persetujuan RKAB, yang secara drastis meningkatkan pengawasan regulasi. Implikasi utamanya mencakup peningkatan signifikan risiko hukum yang terkait dengan ketidakpatuhan, tantangan mendasar terhadap model pembiayaan proyek tradisional akibat larangan penjaminan izin usaha pertambangan, serta formalisasi komitmen korporat yang mengikat secara hukum dengan pertanggungjawaban langsung bagi direksi perusahaan dan Kepala Teknik Tambang (KTT). Memorandum ini akan membedah perubahan-perubahan tersebut, menganalisis implikasi hukum dan strategisnya, serta memberikan rekomendasi yang dapat ditindaklanjuti untuk mitigasi risiko.

II. KERANGKA HUKUM DAN KEDUDUKAN KEPUTUSAN MENTERI ESDM 341/2025

A. Hirarki Peraturan Sektor Pertambangan Mineral dan Batubara

Kedudukan dan kekuatan mengikat Kepmen 341/2025 berasal dari hirarki peraturan perundang-undangan yang jelas dan terstruktur dalam sektor pertambangan Indonesia.

• Undang-Undang (UU): Landasan hukum utama adalah Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara, sebagaimana telah beberapa kali diubah, terakhir dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 dan Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2025.² Undang-undang ini menegaskan penguasaan negara atas sumber daya mineral dan menggariskan kewajiban-kewajiban utama pemegang izin, termasuk kewajiban untuk menyampaikan rencana kerja.⁷
• Peraturan Pemerintah (PP): Peraturan pelaksana utama adalah Peraturan Pemerintah Nomor 96 Tahun 2021 tentang Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara ("PP 96/2021").⁸ Pasal 177 PP 96/2021 secara eksplisit mewajibkan pemegang Izin Usaha Pertambangan (IUP) dan Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK) untuk menyusun dan menyampaikan RKAB tahunan guna mendapatkan persetujuan Menteri. Pasal ini juga mendelegasikan kewenangan kepada Menteri untuk mengatur tata cara lebih lanjut melalui Peraturan Menteri.¹³
• Peraturan Menteri (Permen): Kepmen 341/2025 merupakan peraturan pelaksana dari Peraturan Menteri ESDM Nomor 17 Tahun 2025 tentang Tata Cara Penyusunan, Penyampaian, dan Persetujuan Rencana Kerja dan Anggaran Biaya serta Tata Cara Pelaporan Pelaksanaan Kegiatan Usaha Pertambangan Mineral dan Batubara ("Permen 17/2025").¹⁴ Permen 17/2025 menetapkan prosedur tingkat tinggi untuk penyampaian RKAB, dan Pasal 15 dari peraturan tersebut mengamanatkan penerbitan pedoman teknis, yang dipenuhi oleh Kepmen 341/2025. Hal ini membentuk rantai pendelegasian wewenang yang jelas dan sah secara hukum.

B. Kedudukan Hukum Keputusan Menteri (Kepmen)

Dalam sistem hukum administrasi negara Indonesia, Keputusan Menteri (Kepmen) adalah instrumen pengaturan (regeling) yang berfungsi memberikan rincian teknis pelaksanaan untuk peraturan yang lebih tinggi (dalam hal ini, Permen 17/2025). Kepmen ini bersifat mengikat bagi semua pihak yang tunduk pada peraturan induknya, yaitu seluruh pemegang izin usaha pertambangan. Fungsinya bukan untuk menciptakan norma hukum baru, melainkan untuk menstandarisasi dan mengoperasionalkan norma yang sudah ada. Oleh karena itu, format-format terperinci dalam lampiran-lampiran Kepmen 341/2025 bukanlah pedoman opsional, melainkan persyaratan wajib untuk pengajuan RKAB yang sah.

C. Pencabutan Peraturan Terdahulu dan Perbandingan

Diktum KEENAM Kepmen 341/2025 secara tegas mencabut dan menyatakan tidak berlaku lagi Keputusan Menteri ESDM Nomor 373.K/30/MEM/2023 dan perubahannya, yaitu Kepmen ESDM Nomor 84.K/30/MEM/2024.¹ Tindakan ini menandakan penggantian total kerangka teknis sebelumnya. Seluruh pengajuan RKAB yang tertunda maupun yang akan datang wajib mematuhi persyaratan baru yang lebih ketat dalam Kepmen 341/2025. Perusahaan tidak dapat lagi mengandalkan praktik atau format yang telah usang.

Tabel Perbandingan: Kepmen ESDM 341/2025 vs. Kepmen ESDM 373/2023

III. ANALISIS MENDALAM ATAS KETENTUAN POKOK DALAM KEPUTUSAN MENTERI ESDM 341/2025

A. Analisis Format Penyusunan RKAB (Lampiran I & II)

Lampiran I dan II Kepmen 341/2025 menyajikan matriks pengajuan data yang sangat komprehensif, mencakup setiap tahapan kegiatan usaha pertambangan, mulai dari Eksplorasi (Lampiran I) hingga Operasi Produksi (Lampiran II).¹

• Data Legal dan Administratif (Matrik 1): Matriks ini menuntut informasi terperinci mengenai perizinan, status penggunaan lahan (termasuk Persetujuan Penggunaan Kawasan Hutan/PPKH), dan penunjukan Kepala Teknik Tambang (KTT). Hal ini secara langsung menghubungkan validitas RKAB dengan kepatuhan terhadap perizinan kritis lainnya.
• Data Teknis dan Finansial: Peraturan ini mensyaratkan rincian granular mengenai rencana kegiatan (misalnya, kedalaman dan spasi pengeboran, target produksi per pit) beserta anggaran biayanya. Ini memungkinkan pemerintah untuk melakukan verifikasi silang antara rencana produksi dengan cadangan yang disetujui dan kapasitas finansial perusahaan.
• Pelaporan Sumber Daya dan Cadangan (Matrik 3): Diwajibkan pelaporan sumber daya dan cadangan yang didasarkan pada Studi Kelayakan yang telah disetujui, dan untuk sebagian besar komoditas mineral, harus disertifikasi oleh seorang Competent Person. Ketentuan ini menstandarisasi data geologi dan mencegah perusahaan melebih-lebihkan kapasitas produksi yang tidak didukung oleh data yang valid.

IV. IMPLIKASI HUKUM DAN STRATEGIS BAGI PEMEGANG IUP/IUPK

A. RKAB sebagai Instrumen Pengendalian Negara

Kepmen 341/2025 mengukuhkan peran RKAB sebagai titik sentral di mana seluruh aspek operasional pertambangan—teknis, finansial, lingkungan, sosial, dan fiskal—diintegrasikan dan ditundukkan pada persetujuan negara. Dokumen ini tidak lagi berfungsi sebagai rencana operasional semata, melainkan telah menjadi alat utama bagi pemerintah untuk menegakkan kebijakan pengelolaan produksi nasional, stabilisasi harga komoditas, dan optimalisasi penerimaan negara (PNBP). Peralihan kebijakan untuk menggunakan RKAB guna mengendalikan kelebihan pasokan dan menstabilkan harga telah dikonfirmasi melalui pernyataan-pernyataan Menteri ESDM dan anggota DPR RI.¹⁹ Kriteria evaluasi dalam Lampiran III Kepmen 341/2025 secara langsung mengimplementasikan tujuan ini dengan mengaitkan persetujuan volume produksi dengan Studi Kelayakan, batas daya dukung lingkungan, dan kesehatan finansial perusahaan. Lebih jauh lagi, integrasi kepatuhan PNBP dan pajak ke dalam proses evaluasi menunjukkan bahwa RKAB adalah gerbang penegakan hukum utama negara.²⁰ Kegagalan dalam satu aspek saja (misalnya, royalti yang belum dibayar) dapat memicu penghentian operasional total melalui penolakan RKAB, memberikan daya tawar yang sangat besar kepada negara.

B. Konsekuensi Hukum atas Ketidakpatuhan

Konsekuensi dari ketidakpatuhan terhadap rezim RKAB yang baru ini sangat berat dan dapat mengancam kelangsungan usaha.

• Larangan Operasi: Konsekuensi paling serius adalah larangan eksplisit untuk melakukan kegiatan pertambangan apapun tanpa RKAB yang telah disetujui. Hal ini ditegaskan dalam berbagai peraturan dan pernyataan resmi.²² Beroperasi tanpa RKAB yang disetujui bukan lagi sekadar pelanggaran administratif; hal tersebut dapat ditafsirkan sebagai kegiatan penambangan ilegal.
• Sanksi atas Kelebihan Kuota: Melakukan produksi yang melebihi kuota yang disetujui dalam RKAB akan memicu sanksi administratif, yang dimulai dengan penghentian sementara kegiatan.²²
• Pelanggaran Komitmen: Melanggar komitmen yang dinyatakan dalam pengajuan RKAB (misalnya, menjaminkan IUP, menggunakan kontraktor tidak berizin) dapat mengakibatkan sanksi administratif dan berpotensi menimbulkan pertanggungjawaban direksi karena memberikan pernyataan yang tidak benar.

Tabel Skema Sanksi Administratif Terkait Pelanggaran RKAB

C. Potensi Sengketa dan Upaya Hukum

Risiko hukum yang laten bersumber dari sengketa yang sedang berlangsung mengenai legalitas pendelegasian wewenang persetujuan RKAB dari Menteri kepada Direktur Jenderal Mineral dan Batubara. Ombudsman RI telah menemukan praktik ini sebagai bentuk maladministrasi, dengan argumen bahwa pendelegasian tersebut memerlukan dasar hukum yang lebih tinggi (Peraturan Pemerintah atau Peraturan Presiden) daripada Peraturan Menteri yang ada saat ini.²⁶ Argumentasi hukum Ombudsman adalah bahwa pendelegasian wewenang sepenting ini harus diamanatkan secara eksplisit oleh peraturan setingkat PP atau Perpres, karena kewenangan Menteri itu sendiri berasal dari PP 96/2021.²⁶ Sebaliknya, argumen Kementerian ESDM bersandar pada prinsip-prinsip umum pendelegasian dalam Undang-Undang Administrasi Pemerintahan.²⁸ Hal ini menciptakan area abu-abu hukum. Apabila pengadilan menguatkan pandangan Ombudsman, setiap RKAB yang disetujui oleh Direktur Jenderal dapat dinyatakan tidak sah secara hukum. Konsekuensinya, kegiatan operasional perusahaan secara retroaktif dapat dianggap ilegal, menciptakan liabilitas kontinjen yang masif. Risiko ini diperparah oleh penyelidikan kasus korupsi yang sedang berlangsung terkait proses persetujuan RKAB.³⁰

Jika permohonan RKAB ditolak secara tidak wajar, perusahaan dapat menempuh upaya hukum administratif, termasuk mengajukan keberatan kepada Menteri atau gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN), dengan dalih bahwa penolakan tersebut bersifat sewenang-wenang atau bertentangan dengan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).³² Catatan pengadilan menunjukkan bahwa dokumen terkait RKAB sering menjadi bukti sentral dalam sengketa pertambangan.³³

V. YURISPRUDENSI DAN PRESEDEN HUKUM TERKAIT

Meskipun yurisprudensi yang secara spesifik menafsirkan penolakan RKAB berdasarkan Kepmen 341/2025 belum terbentuk mengingat kebaruannya, preseden dari sengketa administrasi pertambangan di Pengadilan Tata Usaha Negara (PTUN) memberikan panduan yang jelas mengenai potensi upaya hukum.

Peran Sentral PTUN dan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB)

PTUN merupakan forum yudisial utama untuk menantang keputusan pejabat administrasi negara (beschikking), termasuk penolakan permohonan RKAB. Dalam mengadili sengketa, PTUN tidak hanya menguji kepatuhan keputusan terhadap peraturan perundang-undangan yang berlaku secara tekstual, tetapi juga terhadap Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AUPB).³² Asas-asas ini, seperti asas kepastian hukum, asas kecermatan, dan larangan bertindak sewenang-wenang, menjadi dasar bagi hakim untuk menilai kewajaran dan keabsahan suatu keputusan.

Preseden dari Sengketa IUP

Yurisprudensi terkait pencabutan atau sengketa Izin Usaha Pertambangan (IUP) sangat relevan. Dalam beberapa kasus, pengadilan telah membatalkan keputusan pencabutan IUP yang dianggap sewenang-wenang atau tidak memiliki dasar yang kuat.

• Putusan PTUN Jakarta Nomor 3/G/2023/PTUN.JKT: Dalam kasus ini, PTUN Jakarta membatalkan pencabutan IUP milik PT Karya Murni Sejati 27. Majelis Hakim berpendapat bahwa perusahaan telah membuktikan pemenuhan kewajiban-kewajibannya sesuai peraturan, sehingga tindakan pencabutan izin oleh pemerintah dianggap tidak cermat dan tidak adil.³² Putusan ini menjadi preseden penting yang menunjukkan bahwa pemegang izin yang patuh memiliki perlindungan hukum terhadap tindakan administratif yang tidak berdasar.
• Putusan PTUN Kendari Nomor 22/G/2021/PTUN.KDI: Kasus ini menyoroti sengketa tumpang tindih wilayah izin usaha pertambangan. Meskipun tidak secara langsung terkait RKAB, putusan ini menegaskan peran pengadilan dalam meninjau secara cermat proses dan dasar penerbitan izin oleh pemerintah.³⁴ Hal ini mengindikasikan bahwa proses evaluasi RKAB, yang merupakan bagian dari pelaksanaan izin, juga dapat ditinjau secara yudisial untuk memastikan tidak ada cacat prosedur atau penyalahgunaan wewenang.

RKAB sebagai Objek Bukti dalam Perkara Hukum

Signifikansi hukum dokumen RKAB ditegaskan oleh penggunaannya sebagai alat bukti utama dalam berbagai proses peradilan, termasuk perkara pidana. Dalam Putusan PN Kendari Nomor 7/Pid.Pra/2021/PN Kdi, dokumen RKAB, notulen rapat evaluasi, serta surat-surat persetujuan dan pembatalan RKAB menjadi barang bukti sentral dalam penyelidikan.³³ Hal ini menunjukkan bahwa setiap catatan terkait proses pengajuan dan evaluasi RKAB memiliki bobot hukum yang tinggi dan dapat menjadi penentu dalam sengketa di kemudian hari.

Berdasarkan preseden-preseden ini, dapat disimpulkan bahwa penolakan RKAB yang didasarkan pada evaluasi yang tidak cermat, diskriminatif, atau melanggar AUPB memiliki potensi besar untuk dibatalkan melalui gugatan di PTUN. Kunci keberhasilan upaya hukum tersebut terletak pada kemampuan perusahaan untuk mendokumentasikan secara teliti dan komprehensif pemenuhan seluruh kriteria yang disyaratkan dalam Kepmen 341/2025.

VI. REKOMENDASI STRATEGIS DAN LANGKAH-LANGKAH MITIGASI RISIKO

A. Panduan Praktis Penyusunan Dokumen RKAB

• Penyelarasan Dokumen: Pastikan keselarasan yang cermat antara data dalam RKAB, Studi Kelayakan yang disetujui, dan AMDAL. Setiap diskrepansi akan menjadi sinyal bahaya bagi evaluator.
• Sertifikasi Competent Person: Libatkan Competent Person bersertifikat sejak dini untuk menyusun pernyataan sumber daya dan cadangan.
• Proyeksi Keuangan: Siapkan model keuangan yang kuat untuk membenarkan proyeksi NPM dan kelayakan finansial operasi.
• Audit Kewajiban: Lakukan audit internal penuh atas seluruh pembayaran PNBP dan penerimaan negara lainnya untuk memastikan tidak ada kewajiban yang terutang sebelum pengajuan.

B. Strategi Proaktif dalam Proses Evaluasi

• Pendekatan Proaktif: Perlakukan pengajuan RKAB bukan sebagai formalitas administratif, melainkan sebagai awal dari proses interaksi regulasi.
• Komunikasi Terbuka: Jaga jalur komunikasi yang terbuka dengan Direktorat Jenderal Mineral dan Batubara untuk menjawab pertanyaan dari evaluator secara cepat dan akurat.
• Dokumentasi: Dokumentasikan semua komunikasi dan revisi untuk membangun rekam jejak administratif yang jelas.

C. Rekomendasi Tata Kelola Internal

• Pengawasan Direksi: Dewan Direksi harus mendapatkan pengarahan penuh dan memberikan persetujuan atas isi RKAB, terutama terkait komitmen-komitmen yang mengikat.
• Sistem Pemantauan: Bentuk sistem pemantauan internal untuk melacak kinerja terhadap RKAB yang disetujui, khususnya volume produksi dan realisasi anggaran PPM.
• Pemberdayaan KTT: Pastikan KTT didukung dengan sumber daya yang memadai dan diberdayakan untuk memenuhi tanggung jawab keselamatan yang telah dideklarasikannya.

D. Mitigasi Risiko Hukum Terkait Pembiayaan Proyek

Larangan mutlak untuk menggunakan IUP/IUPK sebagai agunan secara fundamental mengubah kelayakan pendanaan (bankability) proyek pertambangan di Indonesia dan menuntut pergeseran paradigma dalam struktur pembiayaan. Pembiayaan proyek pertambangan bersifat padat modal, dan lembaga pemberi pinjaman memerlukan paket jaminan yang kuat, dengan aset utama—yaitu hak menambang (IUP)—sebagai agunan inti. Klausul Non-Agunan dalam Kepmen 341/2025 ¹ menghilangkan agunan inti ini. Pemberi pinjaman sekarang harus mengandalkan bentuk-bentuk jaminan alternatif yang seringkali lebih lemah. Hal ini meningkatkan profil risiko mereka, yang akan berujung pada biaya pinjaman yang lebih tinggi, perjanjian kredit (covenants) yang lebih ketat, atau bahkan penolakan langsung untuk mendanai proyek tanpa sponsor yang kuat.

Strategi mitigasi yang direkomendasikan meliputi:

• Pembiayaan Korporat: Mengalihkan ketergantungan pada pembiayaan di tingkat perusahaan induk, berdasarkan kekuatan neraca korporat.
• Jaminan Perusahaan Induk: Pemberi pinjaman hampir pasti akan mensyaratkan jaminan tanpa syarat dan tidak dapat ditarik kembali (unconditional and irrevocable guarantees) dari perusahaan induk.
• Perjanjian Off-take: Menyusun struktur pembiayaan berbasis perjanjian jual-beli jangka panjang yang bankable dengan pembeli bereputasi, di mana hasil penjualan dapat dialihkan kepada pemberi pinjaman.
• Asuransi Risiko Politik: Memperoleh asuransi risiko politik yang komprehensif untuk menutupi potensi masalah terkait perizinan.

Penasihat hukum harus dilibatkan untuk merestrukturisasi perjanjian pembiayaan yang ada dan merancang struktur pembiayaan baru yang sesuai dengan regulasi ini untuk proyek-proyek di masa depan.