I. INTRODUCTION AND EXECUTIVE SUMMARY

A. Purpose and Scope

This memorandum provides a comprehensive legal analysis of the regulatory framework governing the Marine and Fisheries (Kelautan dan Perikanan) sector in the Republic of Indonesia. The primary focus of this analysis is the paradigm shift introduced by Government Regulation No. 28 of 2025 concerning the Implementation of Risk-Based Business Licensing (Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2025 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko), hereinafter referred to as "PP 28/2025". This memorandum dissects the new licensing procedures, the architecture of state supervision, and the administrative sanctioning regimes established thereunder.

B. Executive Summary of Key Findings

The analysis concludes that PP 28/2025 represents the definitive regulatory crystallization of the economic reform agenda. This new regulation establishes a highly centralized, digitally integrated, and procedurally prescriptive licensing system, administered exclusively through the Online Single Submission (OSS) platform. While this framework is engineered to enhance legal certainty and streamline investment, it simultaneously introduces a formidable compliance architecture. Key findings include the centralization of licensing, risk-based stratification, a front-loaded compliance burden, digitization of supervision, and a robust administrative sanctioning regime.

I. PENDAHULUAN DAN RINGKASAN EKSEKUTIF

A. Tujuan dan Ruang Lingkup

Memorandum ini menyajikan analisis hukum yang komprehensif mengenai kerangka peraturan yang mengatur sektor Kelautan dan Perikanan di Republik Indonesia. Fokus utama analisis ini adalah pergeseran paradigma yang diperkenalkan oleh Peraturan Pemerintah Nomor 28 Tahun 2025 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko, selanjutnya disebut sebagai "PP 28/2025". Memorandum ini membedah prosedur perizinan baru, arsitektur pengawasan negara, dan rezim sanksi administratif yang ditetapkan di dalamnya.

B. Ringkasan Eksekutif Temuan Utama

Analisis ini menyimpulkan bahwa PP 28/2025 merupakan kristalisasi peraturan yang definitif dari agenda reformasi ekonomi. Peraturan baru ini membentuk sistem perizinan yang sangat terpusat, terintegrasi secara digital, dan bersifat preskriptif secara prosedural, yang diselenggarakan secara eksklusif melalui platform Online Single Submission (OSS). Meskipun kerangka kerja ini dirancang untuk meningkatkan kepastian hukum dan menyederhanakan investasi, pada saat yang sama ia memperkenalkan arsitektur kepatuhan yang tangguh. Temuan utama meliputi sentralisasi perizinan, stratifikasi berbasis risiko, beban kepatuhan di muka, digitalisasi pengawasan, dan rezim sanksi administratif yang kuat.

一、引言与执行摘要

A. 目的与范围

本备忘录对印度尼西亚共和国海洋与渔业（Kelautan dan Perikanan）领域的监管框架进行了全面的法律分析。分析的主要焦点是由2025年第28号政府条例（关于实施基于风险的商业许可的规定）带来的范式转变，以下简称“PP 28/2025”。本备忘录深入剖析了新的许可程序、国家监督架构以及据此建立的行政处罚制度。

B. 主要发现执行摘要

分析结论认为，PP 28/2025 代表了经济改革议程的最终监管结晶。这项新法规建立了一个高度集中、数字集成和程序规范的许可系统，完全通过在线单一提交（OSS）平台进行管理。虽然该框架旨在增强法律确定性并简化投资流程，但它同时也引入了一个强大的合规架构。主要发现包括：许可的集中化、基于风险的分类、前置的合规负担、监督的数字化以及健全的行政处罚制度。

II. THE NEW PARADIGM: RISK-BASED BUSINESS LICENSING (PBBR)

A. Foundational Principles and Objectives

The doctrinal foundation of PP 28/2025 is the principle of Risk-Based Business Licensing (PBBR), a methodology that calibrates the intensity of regulatory oversight to the level of risk associated with a specific business activity. The stated objective is to enhance the national investment ecosystem by creating a more effective, simple, and certain licensing process. A cornerstone of this new paradigm is the principle of regulatory supremacy and unification, prohibiting other government bodies from issuing licensing requirements outside this framework.

B. The Risk-Based Classification Methodology

The operational core of the PBBR system is a four-tiered risk classification matrix. Every business activity, identified by its Indonesian Standard Industrial Classification (KBLI) code, is assigned to one of four risk levels, which dictates the complexity of the required Business License (PB).

• Low Risk: Requires only a Business Identification Number (NIB).
• Medium-Low Risk: Requires an NIB and a self-declared Standard Certificate.
• Medium-High Risk: Requires an NIB and a verified Standard Certificate.
• High Risk: Requires an NIB and a License (Izin).

C. The Central Role of the Online Single Submission (OSS) System

The OSS system is the exclusive and mandatory digital gateway for all interactions related to the PBBR framework. Pursuant to Pasal 4(4) of PP 28/2025, every application, submission, verification, and issuance of Basic Requirements, Business Licenses (PB), and Supporting Business Licenses (PB UMKU) must be processed through this integrated electronic platform. This represents a significant procedural evolution, integrating previously manual processes like Environmental Approval applications into the OSS workflow and introducing stringent Service Level Agreements (SLAs) for government agencies.

II. PARADIGMA BARU: PERIZINAN BERUSAHA BERBASIS RISIKO (PBBR)

A. Prinsip-Prinsip Dasar dan Tujuan

Landasan doktrinal PP 28/2025 adalah prinsip Perizinan Berusaha Berbasis Risiko (PBBR), sebuah metodologi yang menyesuaikan intensitas pengawasan peraturan dengan tingkat risiko yang terkait dengan kegiatan usaha tertentu. Tujuan yang dinyatakan adalah untuk meningkatkan ekosistem investasi nasional dengan menciptakan proses perizinan yang lebih efektif, sederhana, dan pasti. Salah satu landasan paradigma baru ini adalah prinsip supremasi dan unifikasi peraturan, yang melarang badan pemerintah lain untuk menerbitkan persyaratan perizinan di luar kerangka kerja ini.

B. Metodologi Klasifikasi Berbasis Risiko

Inti operasional sistem PBBR adalah matriks klasifikasi risiko empat tingkat. Setiap kegiatan usaha, yang diidentifikasi dengan kode Klasifikasi Baku Lapangan Usaha Indonesia (KBLI), dimasukkan ke dalam salah satu dari empat tingkat risiko, yang menentukan kompleksitas Perizinan Berusaha (PB) yang diperlukan.

• Risiko Rendah: Hanya memerlukan Nomor Induk Berusaha (NIB).
• Risiko Menengah Rendah: Memerlukan NIB dan Sertifikat Standar yang dinyatakan sendiri.
• Risiko Menengah Tinggi: Memerlukan NIB dan Sertifikat Standar yang terverifikasi.
• Risiko Tinggi: Memerlukan NIB dan Izin.

C. Peran Sentral Sistem Online Single Submission (OSS)

Sistem OSS adalah gerbang digital eksklusif dan wajib untuk semua interaksi yang terkait dengan kerangka PBBR. Sesuai dengan Pasal 4(4) PP 28/2025, setiap permohonan, penyerahan, verifikasi, dan penerbitan Persyaratan Dasar, Perizinan Berusaha (PB), dan Perizinan Berusaha Untuk Menunjang Kegiatan Usaha (PB UMKU) harus diproses melalui platform elektronik terintegrasi ini. Hal ini merupakan evolusi prosedural yang signifikan, mengintegrasikan proses yang sebelumnya manual seperti permohonan Persetujuan Lingkungan ke dalam alur kerja OSS dan memperkenalkan Perjanjian Tingkat Layanan (SLA) yang ketat bagi instansi pemerintah.

二、新范式：基于风险的商业许可（PBBR）

A. 基本原则与目标

PP 28/2025的理论基础是基于风险的商业许可（PBBR）原则，这是一种根据特定商业活动的风险水平来校准监管监督强度的方法。其既定目标是通过创建更有效、简单和确定的许可流程来改善国家投资生态系统。这一新范式的基石是监管至上和统一的原则，禁止其他政府机构在此框架之外发布任何许可要求。

B. 基于风险的分类方法

PBBR系统的操作核心是一个四级风险分类矩阵。每项商业活动，通过其印度尼西亚标准行业分类（KBLI）代码进行识别，被分配到四个风险等级之一，这决定了所需商业许可证（PB）的复杂性。

• 低风险: 仅需一个商业识别号（NIB）。
• 中低风险: 需要NIB和一份自我声明的标准证书。
• 中高风险: 需要NIB和一份经核实的标准证书。
• 高风险: 需要NIB和一份许可证（Izin）。

C. 在线单一提交（OSS）系统的核心作用

OSS系统是与PBBR框架相关的所有互动的唯一且强制性的数字门户。根据PP 28/2025第4条第4款，基本要求、商业许可证（PB）和支持性商业许可证（PB UMKU）的每一项申请、提交、验证和颁发都必须通过这个集成的电子平台进行处理。这是一个重大的程序演变，将以前手动处理的流程（如环境批准申请）整合到OSS工作流程中，并为政府机构引入了严格的服务水平协议（SLA）。

III. THE LICENSING FRAMEWORK FOR THE MARINE AND FISHERIES SECTOR

A. Scope of Regulated Business Activities

PP 28/2025 provides a clear and comprehensive delineation of the business activities falling under the purview of the Marine and Fisheries sector. Pasal 140 stipulates that the regulatory framework for this sector encompasses five principal domains:

• Management of Marine Space
• Capture Fisheries
• Fish Cultivation
• Processing of Marine and Fishery Products
• Marketing of Marine and Fishery Products

B. The Licensing Pathway via the Online Single Submission (OSS) System

The process for obtaining a business license in the Marine and Fisheries sector under PP 28/2025 is a sequential, multi-stage procedure conducted entirely through the OSS system. It is structured to ensure that foundational legal and environmental prerequisites are met before operational rights are granted.

1. Fulfilling Basic Requirements (Persyaratan Dasar)

Before applying for a primary Business License (PB), a business actor must secure a set of "Basic Requirements," including Suitability of Marine Spatial Utilization Activities (KKPRL), Environmental Approval (PL), and Building Approval (PBG).

2. Obtaining Business Licenses (PB) and Supporting Licenses (PB UMKU)

Once all applicable Basic Requirements are fulfilled, the business actor may proceed to obtain the primary Business License (PB) and any necessary Supporting Business Licenses (PB UMKU) based on the KBLI code and its corresponding risk level.

III. KERANGKA PERIZINAN UNTUK SEKTOR KELAUTAN DAN PERIKANAN

A. Lingkup Kegiatan Usaha yang Diatur

PP 28/2025 memberikan delineasi yang jelas dan komprehensif mengenai kegiatan usaha yang berada di bawah lingkup sektor Kelautan dan Perikanan. Pasal 140 menetapkan bahwa kerangka peraturan untuk sektor ini mencakup lima domain utama:

• Pengelolaan Ruang Laut
• Perikanan Tangkap
• Pembudidayaan Ikan
• Pengolahan Hasil Kelautan dan Perikanan
• Pemasaran Hasil Kelautan dan Perikanan

B. Jalur Perizinan melalui Sistem Online Single Submission (OSS)

Proses untuk memperoleh perizinan berusaha di sektor Kelautan dan Perikanan di bawah PP 28/2025 adalah prosedur multi-tahap yang berurutan dan dilakukan sepenuhnya melalui sistem OSS. Proses ini disusun untuk memastikan bahwa prasyarat hukum dan lingkungan yang mendasar dipenuhi sebelum hak operasional diberikan.

1. Memenuhi Persyaratan Dasar

Sebelum mengajukan permohonan Perizinan Berusaha (PB) utama, pelaku usaha harus terlebih dahulu memenuhi serangkaian "Persyaratan Dasar," termasuk Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang Laut (KKPRL), Persetujuan Lingkungan (PL), dan Persetujuan Bangunan Gedung (PBG).

2. Memperoleh Perizinan Berusaha (PB) dan Perizinan Berusaha Untuk Menunjang Kegiatan Usaha (PB UMKU)

Setelah semua Persyaratan Dasar yang berlaku dipenuhi, pelaku usaha dapat melanjutkan untuk memperoleh Perizinan Berusaha (PB) utama dan Perizinan Berusaha Untuk Menunjang Kegiatan Usaha (PB UMKU) yang diperlukan berdasarkan kode KBLI dan tingkat risikonya.

三、海洋与渔业领域的许可框架

A. 受规管业务活动范围

PP 28/2025对海洋与渔业领域的业务活动范围进行了清晰而全面的界定。第140条规定，该领域的监管框架包括五个主要领域：

• 海域空间管理
• 捕捞渔业
• 鱼类养殖
• 海洋与渔业产品加工
• 海洋与渔业产品营销

B. 通过在线单一提交（OSS）系统的许可路径

根据PP 28/2025，在海洋与渔业领域获得商业许可的过程是一个连续的、多阶段的程序，完全通过OSS系统进行。其结构旨在确保在授予运营权之前，满足基本的法律和环境先决条件。

1. 满足基本要求 (Persyaratan Dasar)

在申请主要商业许可证（PB）之前，商业行为人必须获得一套“基本要求”，包括海域空间利用活动适宜性（KKPRL）、环境批准（PL）和建筑批准（PBG）。

2. 获取商业许可证（PB）和支持性商业许可证（PB UMKU）

一旦所有适用的基本要求都得到满足，商业行为人可以根据KBLI代码及其相应的风险等级，继续获取主要的商业许可证（PB）和任何必要的支持性商业许可证（PB UMKU）。

C. Table of Licensing Requirements for Key KBLI Codes

C. Tabel Persyaratan Perizinan untuk Kode KBLI Utama

C. 关键KBLI代码的许可要求表

IV. SUPERVISION AND ENFORCEMENT

A. Supervisory Authorities

Supervisory authority is multi-layered, involving the Minister of Marine Affairs and Fisheries (KKP), Governors, Regents/Mayors, and administrators of Special Economic Zones (KEK) and Free Trade Zones (KPBPB). Supervision is divided into Technical Supervision and Law Enforcement Supervision.

B. Inspection Mechanisms

Supervision is executed through routine and incidental inspections, both managed through the OSS system. This creates a permanent digital compliance record for each company, influencing future regulatory interactions and risk assessments.

IV. PENGAWASAN DAN PENEGAKAN HUKUM

A. Otoritas Pengawas

Otoritas pengawasan bersifat berlapis, melibatkan Menteri Kelautan dan Perikanan (KKP), Gubernur, Bupati/Walikota, serta administrator Kawasan Ekonomi Khusus (KEK) dan Kawasan Perdagangan Bebas (KPBPB). Pengawasan dibagi menjadi Pengawasan Teknis dan Pengawasan Penegakan Hukum.

B. Mekanisme Inspeksi

Pengawasan dilaksanakan melalui inspeksi rutin dan insidental, keduanya dikelola melalui sistem OSS. Hal ini menciptakan catatan kepatuhan digital permanen untuk setiap perusahaan, yang memengaruhi interaksi peraturan dan penilaian risiko di masa depan.

四、监督与执法

A. 监督机构

监督权力是多层次的，涉及海洋事务和渔业部长（KKP）、省长、县长/市长以及经济特区（KEK）和自由贸易区（KPBPB）的管理者。监督分为技术监督和执法监督。

B. 检查机制

监督通过例行检查和突发检查来执行，两者都通过OSS系统进行管理。这为每家公司创建了一个永久的数字合规记录，影响未来的监管互动和风险评估。

V. THE ADMINISTRATIVE SANCTIONING REGIME

PP 28/2025 codifies a highly detailed and formidable administrative sanctioning regime. Violations of Basic Requirements or licenses can trigger sanctions ranging from written warnings, government coercion, and administrative fines to the suspension and eventual revocation of licenses. This framework signals a strategic shift towards administrative enforcement as a primary tool of state control, creating a dual-track system alongside criminal provisions in the Fisheries Law.

V. REZIM SANKSI ADMINISTRATIF

PP 28/2025 mengkodifikasi rezim sanksi administratif yang sangat rinci dan tangguh. Pelanggaran terhadap Persyaratan Dasar atau perizinan dapat memicu sanksi mulai dari peringatan tertulis, paksaan pemerintah, dan denda administratif hingga pembekuan dan akhirnya pencabutan izin. Kerangka kerja ini menandakan pergeseran strategis menuju penegakan administratif sebagai alat utama kontrol negara, menciptakan sistem jalur ganda di samping ketentuan pidana dalam Undang-Undang Perikanan.

五、行政处罚制度

PP 28/2025编纂了一个非常详细和强大的行政处罚制度。违反基本要求或许可证的行为可能引发从书面警告、政府强制措施、行政罚款到暂停乃至最终撤销许可证的制裁。该框架标志着向行政执法作为国家控制主要工具的战略转变，在《渔业法》的刑事条款之外，创建了一个双轨制系统。

VI. ESTABLISHING A MARINE AND FISHERIES BUSINESS: A STEP-BY-STEP GUIDE

A. Phase 1: Business Establishment and Legal Personality

This phase involves reserving a company name, drafting a Deed of Establishment, obtaining legalization from the Ministry of Law and Human Rights (MOLHR), and registering for a Taxpayer Identification Number (NPWP).

B. Phase 2: Licensing through the OSS System

This phase involves creating an OSS account, obtaining an NIB, fulfilling all Basic Requirements (KKPRL, PL, PBG), and then obtaining the primary Business License (PB) and any necessary Supporting Licenses (PB UMKU).

C. Foreign Investment (PMA) Considerations and Ownership

The sector is generally open to 100% foreign ownership, subject to a minimum investment value of greater than IDR 10 billion per KBLI code and potential partnership requirements with local SMEs for certain activities.

VI. MENDIRIKAN USAHA KELAUTAN DAN PERIKANAN: PANDUAN LANGKAH-DEMI-LANGKAH

A. Tahap 1: Pendirian Usaha dan Badan Hukum

Tahap ini meliputi pemesanan nama perusahaan, penyusunan Akta Pendirian, pengesahan dari Kementerian Hukum dan Hak Asasi Manusia (Kemenkumham), dan pendaftaran untuk mendapatkan Nomor Pokok Wajib Pajak (NPWP).

B. Tahap 2: Perizinan melalui Sistem OSS

Tahap ini meliputi pembuatan akun OSS, perolehan NIB, pemenuhan semua Persyaratan Dasar (KKPRL, PL, PBG), dan kemudian memperoleh Perizinan Berusaha (PB) utama serta Perizinan Berusaha Untuk Menunjang Kegiatan Usaha (PB UMKU) yang diperlukan.

C. Pertimbangan dan Kepemilikan Penanaman Modal Asing (PMA)

Sektor ini pada umumnya terbuka untuk 100% kepemilikan asing, dengan tunduk pada nilai investasi minimum lebih dari Rp 10 miliar per kode KBLI dan potensi persyaratan kemitraan dengan Koperasi dan UMKM lokal untuk kegiatan tertentu.

六、建立海洋与渔业企业：分步指南

A. 第一阶段：企业设立与法人资格

此阶段涉及预订公司名称、起草成立契约、获得法律和人权部（MOLHR）的合法化批准，以及注册纳税人识别号（NPWP）。

B. 第二阶段：通过OSS系统申请许可

此阶段涉及创建OSS账户、获取NIB、满足所有基本要求（KKPRL、PL、PBG），然后获取主要的商业许可证（PB）和任何必要的支持性商业许可证（PB UMKU）。

C. 外国投资（PMA）考量与所有权

该行业通常对100%的外国所有权开放，但需满足每个KBLI代码超过100亿印尼盾的最低投资额，并且某些活动可能需要与当地中小企业建立合作关系。

VII. INTERPLAY WITH FOUNDATIONAL LEGISLATION AND POTENTIAL LEGAL ISSUES

PP 28/2025 functions as a procedural overlay on existing substantive laws like the Fisheries Law (Law No. 45/2009) and the Coastal Zone Management Law (Law No. 1/2014). This creates potential legal friction, particularly regarding the dual administrative and criminal sanctioning regimes and the tension between the investment-focused goals of the new regulation and the conservation principles of existing laws.

VII. INTERAKSI DENGAN PERUNDANG-UNDANGAN DASAR DAN POTENSI MASALAH HUKUM

PP 28/2025 berfungsi sebagai lapisan prosedural di atas undang-undang substantif yang ada seperti Undang-Undang Perikanan (UU No. 45/2009) dan Undang-Undang Pengelolaan Wilayah Pesisir (UU No. 1/2014). Hal ini menciptakan potensi gesekan hukum, terutama mengenai rezim sanksi administratif dan pidana yang ganda serta ketegangan antara tujuan peraturan baru yang berfokus pada investasi dan prinsip-prinsip konservasi dari undang-undang yang ada.

七、与基础立法的相互作用及潜在法律问题

PP 28/2025作为现有实体法（如《渔业法》（2009年第45号法）和《海岸带管理法》（2014年第1号法））的程序性覆盖层。这可能产生法律摩擦，特别是在行政和刑事双重处罚制度方面，以及新法规以投资为中心的目标与现有法律的保护原则之间的紧张关系。

VIII. STRATEGIC RECOMMENDATIONS AND CONCLUSION

A. Key Compliance Imperatives for Business Actors

Businesses must conduct enhanced front-end due diligence, develop robust internal compliance systems for the OSS platform, and implement financial risk mitigation strategies to address the new administrative fine regime.

B. Navigating Regulatory Ambiguity

Actors must be prepared to address the dual sanctioning system and proactively engage on the development of new implementing regulations mandated by PP 28/2025.

C. Conclusion

PP 28/2025 fundamentally reshapes the regulatory landscape, offering greater efficiency and certainty at the price of heightened compliance demands. Success in this new era will be contingent upon a deep understanding of these new rules and a strategic approach to managing the associated legal and financial risks.

VIII. REKOMENDASI STRATEGIS DAN KESIMPULAN

A. Imperatif Kepatuhan Utama bagi Pelaku Usaha

Pelaku usaha harus melakukan uji tuntas (due diligence) yang ditingkatkan di awal, mengembangkan sistem kepatuhan internal yang kuat untuk platform OSS, dan menerapkan strategi mitigasi risiko keuangan untuk mengatasi rezim denda administratif yang baru.

B. Menavigasi Ambiguitas Peraturan

Pelaku usaha harus siap untuk mengatasi sistem sanksi ganda dan secara proaktif terlibat dalam pengembangan peraturan pelaksana baru yang diamanatkan oleh PP 28/2025.

C. Kesimpulan

PP 28/2025 secara fundamental membentuk kembali lanskap peraturan, menawarkan efisiensi dan kepastian yang lebih besar dengan harga tuntutan kepatuhan yang lebih tinggi. Keberhasilan di era baru ini akan bergantung pada pemahaman mendalam tentang aturan-aturan baru ini dan pendekatan strategis untuk mengelola risiko hukum dan keuangan yang terkait.

八、战略建议与结论

A. 商业行为人的关键合规要务

企业必须进行强化的前端尽职调查，为OSS平台开发强大的内部合规系统，并实施财务风险缓解策略以应对新的行政罚款制度。

B. 应对监管模糊性

行为人必须准备好应对双重处罚系统，并积极参与制定PP 28/2025所要求的新实施条例。

C. 结论

PP 28/2025从根本上重塑了监管格局，以更高的合规要求为代价，提供了更高的效率和确定性。在这个新时代的成功将取决于对这些新规则的深刻理解以及管理相关法律和财务风险的战略方法。